一、原由
目前中山擁有16個省級科技創新專業鎮、35個國家級產業基地，專業鎮生產總值占全市的比重達72%、貢獻稅收達65%。專業鎮經濟成為支撐中山經濟發展的最大特色和優勢，然而，專業鎮的進一步轉型發展需要相應的空間支撐。而根據《中山市土地利用總體規劃（2006-2020）》，我市現狀（2014年）建設用地規模（566平方公里）已突破2020年規劃（542平方公里）建設用地規模，成為珠三角唯一一個實施減量規劃的城市。存量規劃乃至減量規劃成為未來中山專業鎮城鎮空間轉型的主導模式，毫無疑問，“三舊”（舊廠房、舊城鎮、舊村莊）改造將成為存量挖潛的重要突破口。據統計，經省國土資源廳核查確認的中山市“三舊”資源100722.39畝（6714.83公頃），其中，舊廠房48441.2畝（3229.41公頃）。而相對而言，舊廠房改造相對較為簡單（不涉及村民或居民的拆遷），且對新型專業鎮產業轉型升級起著最為直接的支撐作用。雖然，我市從2010年開始，實施“三舊”改造以來，取得了一定成效，對提升城市形象、提高用地效能等發揮了一定作用，但我市“三舊”改造實施率（包括已完成和處于在建階段）較低，實施宗數69宗，占規劃總宗數的3.0%，實施面積275公頃，占規劃面積的7.5%。且大部分為房地產項目，產業類項目相對較少，因此，在增量空間受限，存量空間（舊工業區）開發強度普遍偏低的背景下，有必要對我市舊廠房改造面臨的問題以及相關配套政策進行梳理，為加快推進存量用地效能提升以及專業鎮產業轉型升級提供支撐。主要問題如下：
（一）舊工業區家底不清，開發強度偏低。
多年來，為了搶抓政策機遇，市、鎮政府乃至村集體都心無旁騖，一心一意謀發展，也因此才奠定了目前中山產業發展的堅實基礎和良好局面。同時，也因此而忽略了對發展家底的盤查，目前，市鎮一級的工業園區相對有較為清晰的投入、產出等統計，而村級卻呈現家底不清的狀況。此外，現狀工業區中存在大量的簡易廠房，開發強度普遍偏低，未來存量挖潛的空間巨大。
（二）規劃銜接不暢，優惠政策落地難。
目前，引導舊廠房改造的相關規劃包括控制性詳細規劃（規劃局）、“三舊”改造專項規劃（規劃局）、商品廠房發展規劃（發改局）。而一直以來，經市政府審批通過的控制性詳細規劃（以下簡稱控規）是城市規劃部門進行規劃許可的法定依據。然而，部分“舊廠房”項目在享受“三舊”或者商品廠房優惠政策后，其建設開發強度、用地性質等規劃控制指標與已經批準的控制性詳細規劃存在一定的矛盾與沖突，在缺乏相關配套政策進行銜接和指導的前提下，導致審批部門難以依照相關優惠政策進行項目審批。
（三）聯合辦公機制不健全，審批效率偏低。
在“三舊”改造項目實際操作中，“三舊”項目需經過“入庫”、“認定”、“方案審查”、“報建”等前期程序方可施工，然而這些程序中涉及的部門較多，以及審查的資料互有交叉和重復。而且，由于“三舊辦”的聯合辦公機制不健全，“三舊辦”收到申報材料后，需遞交到各部門進行“串聯式”審批，導致“三舊”項目的審批效率偏低，對改造方而言，延長了審批時間相當于提高了項目成本，直接影響業主的改造動力。
（四）改造類型單一，公益設施落實少。
根據相關部門的數據統計，目前申報的改造項目類型較單一，主要是經營性項目?！吨猩绞小叭f”改造專項規劃（2010-2015）》提出“增加配套設施是‘三舊’改造的主要任務之一”，以及《中山市“三舊”改造實施細則》中提到“實施‘三舊’應遵循預留足夠的公共用地及空間（預留比例不少于1/2）的原則”。但由于沒有硬性規定每個項目預留公共空間的指標，因此在實際操作中，舊工業區改造中對公共空間的落實往往被忽略。
建議：
（一）建立舊廠房信息庫，提升開發強度。
以鎮區為單位，針對現狀工業園區的企業進行全面梳理，摸清市、鎮、村級工業園區“家底”，建立舊廠房信息庫：包括企業的土地利用效率、批租占地情況、企業門類、效益等級等進行分類整理，為制定分片區、分類別、分階段實施的整體改造提升戰略以及相關政策（園區開發強度、配套服務比重等指標進一步放開）的出臺提供依據。
（二）理順規劃體系，加快項目落地。
理順控制性詳細規劃、“三舊”改造專項規劃以及商品廠房發展規劃之間的關系。建議在“三舊”項目或商品廠房項目與控規產生矛盾時，要求編制改造單元規劃，與控規銜接協調。改造單元規劃將作為控規調整的依據，作為控規調整前期論證報告的重要部分，與控規調整程序對接，提高控規調整的效率。
（三）強化“三舊辦”統籌力度，提高審批效率。
由之前的“串聯式”審批調整為“并聯式”審批，市“三舊辦”集中受理申報材料，推進“三舊”項目用地、規劃、環評等審批事項并聯辦理，盡量壓縮行政審批時間。此外，建議利用“三舊”改造的契機，參考東莞市2013年出臺的《東莞市“三舊”改造產業類項目操作辦法》，對“工改工”項目開放市重點項目綠色通道，簡化行政審批手續。
（四）強化舊廠房改造項目的財政支持，完善服務配套水平。
參考深圳、東莞等城市的經驗做法，通過“三舊”改造逐步提升公共服務配套水平。在引導舊工業區成片開發的基礎上，對片區中公共設施的配套比例、位置與規模進行明確。由于在舊廠房改造的政策實施過程中，鎮區政府傾向于積極支持經營性項目，而對公共設施配套建設熱心不足。因此，對于公共效益大的改造項目應利用市鎮兩級財政進行補貼，確保舊工業區環境品質以及服務配套水平的整體提升。
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