優化土地資源配置強化工業再造,提案薈萃,中山致公網

改革開放以來，中山市以工業為支柱的產業發展創造了輝煌的成績。上世紀80年代，中山以國有企業為基礎的工業得到了快速發展，1989年，市政府將市屬工業企業組建成12個名噪一時的“中山艦隊”；90年代，中山憑借發達的工業化水平與南海、順德、東莞并稱為廣東“四小虎”；1999年初，中山提出“工業立市”的發展戰略，引導企業入園入區走產業集群發展之路；2000年以后，中山繼續深化“工業立市”和“工業強市”的戰略，形成了紡織服裝、高新技術、包裝印刷、電子、健康科技、五金制品、休閑服裝、燈飾、牛仔服裝、紅木家具、家電、臘味食品等19個產業集群基地。2012年，15個專業鎮實現生產總值1321億元，占全市的60%?？梢?，工業在中山經濟發展中起著“中流砥柱”的作用。中山改革開放的發展歷程，就是工業化和城鎮化快速發展的歷程，中山的產業發展歷程及中山市的城市性質和區域功能決定了工業是我市立市之本，工業是強市必由之路。然而我市近10年來，房地產業發展迅猛，在一定程度上擠壓甚至嚴重影響了作為全市產業發展根基的工業發展。不論是土地、財政等資源配置方面，還是在發展戰略導向上，都存在一定的偏頗，對我市產業轉型升級發展造成了深遠的負面影響。在此關鍵的轉型發展時期，重新審視與高度重視以先進制造業為基礎的工業強市與工業再造戰略，顯得尤為迫切和必要。
現狀與問題：
近十年來，我市由于實施寬松靈活的房地產政策，尤其是非經營性用地轉功能為經營性用地，主要是工業用地大量轉功能為房地產開發用地，促進了我市經濟上一輪略有病態的高速增長。據統計，2000-2013年我市約有5.5萬畝工業用地轉功能為商住地或商業地，其中大部分已經開發為房地產。同時，政府對土地一級市場調控力度也較弱，大量的土地進入市場，可以說土地供應嚴重透支，雖然其中一部分進入工業用地市場，一部分進入房地產用地市場。但不論是一級市場還是通過工業用地轉功能為房地產開發用地的間接途徑，導致全市房地產開發用地增長迅猛，而工業用地存量十年來幾乎沒有增加，直接導致我市的產業結構、稅收結構和財政收入結構都出現了重大風險隱患。2013年全市公共財政預算收入225.3億元，稅收和非稅收入占公共財政預算收入比重分別為73.2%和26.8%，其中稅收收入164.9億元，非稅收入60.4億元。上述數據顯示，我市稅收收入占公共財政預算收入比重較低，與全省平均水平（82%和18%）存在較大差距，財政收入結構有待改善。由此可見，未來中山必須從扶持工業入手，一方面，促進企業和產業集群做強做優，提升經濟發展質量；另一方面，積極培植和涵養稅源，提高稅收收入占財政收入比重。做強工業是中山市經濟保增長，促穩定的堅實基礎。
當前我市正處于產業轉型升級、城鎮轉型升級和社會轉型發展的綜合轉型發展階段，而產業轉型是綜合轉型的基礎與動力。一方面，目前我市工業產業層次不高，傳統產業比重較大，面臨轉型壓力，過去出讓的大量工業用地利用粗放，單位用地產出較低，甚至存在大量閑置，全市閑置用地和疑似閑置用地規模超10萬畝。另一方面，我市對產業用地的科學配置保障能力較低，因規模限制、指標限制和規劃打架等各種因素影響，導致大量的“三重項目”和新型產業難以找到合適的發展空間。傳統產業急需轉型升級，但不能僅靠自身創新和增資擴產，更需要引進龍頭企業來帶動產業整體轉型；與此同時，大項目、大企業又無法順利落地投資，兩種情況形成互為制肘的惡性循環。主要表現在以下幾方面：
首先，全市土地一級市場的用地供應難以保障重點工業項目。我市多年毫無節制的土地供應，導致土地供應嚴重過度，可以說連孫子的土地都已經賣完了?，F在不論是土規還是城規，國土資源部和住建部都是要求我市做“減量規劃”，未來城鎮建設用地規模和指標嚴重不足。土規2020年建設用地規模為81.3萬畝，而根據全國第二次土地調查成果數據，2009年中山市轄區內建設用地總面積已達92.4萬畝。二是土地分散，規模較小，形狀不規則，區位較差的地塊難以承載重大項目。目前市鎮儲備的土地普遍存在這種問題，難以作為重大項目的承接平臺。
其次，從現狀來看，我市土地資源的用地結構很不合理。一是居住用地比重偏高，大量工業發展空間被置換。16個鎮區居住用地總面積為218745畝，占城市建設用地的32%，人均居住用地為65.4平方米/人，指標遠遠高于國標上限要求（國家標準：人均23-36m2/人）。根據2000年至2013年的數據統計，我市通過工業用地轉為其他用地性質的規模巨大，其中轉為經營性房地產開發的規模達到5.5萬畝，占房地產開發用地比重超過七成。由于大量工業地通過轉功能的程序，直接進入房地產市場，嚴重影響我市制造業和房地產業兩大產業的持續健康發展。二是公共服務設施用地比重偏低，工業園區服務配套水平難以跟上。16個鎮區公共管理與公共服務設施用地總面積為27105畝，占城市建設用地的4.0%（國家標準5-8%），遠低于國家標準。
第三，工業用地分散，園區過多，工業用地投入產出效率不平衡且普遍低下。2012年我市工業用地畝均稅收7.7萬元，處于珠三角倒數第二。同時，我市25個鎮區工業園區數量多，規模小，星星點燈，工業用地集約利用程度不高，資源共享和集聚功能被削弱。中山市工業用地分布呈現大分散、小集聚的特征。市域177平方公里工業用地在空間上劃分為4242塊，平均每塊工業用地面積只有52.5畝，面積在150畝以下的工業地塊占全部工業用地面積的54%。
第四，促進工業發展的管理機制嚴重缺乏。一是缺乏高度集中的全市工業用地資源整合機制，雖然目前市政府已逐步重視這個問題，但整合力度遠不能湊效。建議考慮漸進式行政區劃調整。二是工業發展考核機制很不科學。很多項目基本上都不能達到準入門檻和規定的產出效率，甚至不能按期開工造成閑置，更有甚者，有些項目掛著招商名頭進來，實際上是建廠房物業出租甚至出售。招商賣地后的批后監管和考評機制遠不成熟。土地收儲制度亟待建立。三是全市缺乏統一高效的招商機制。應整合全市招商資源，培育高水平高效率的招商團隊，構建靈活有力的利益分成及獎勵機制。
建議：
綜上所述，我市必須高度重視優化土地資源的配置，必須將土地、財政等資源盡力向先進制造業傾斜，逐步改革完善相應的體制機制，才能從根本上破解工業發展轉型乃至綜合轉型的難題。鑒于此，我們提出以下幾點建議。
一是加快制定向先進制造業傾斜的產業扶持政策。中山的城市性質與區域功能決定了先進制造業在我市產業結構中的中堅地位，沒有發達的制造業，就不會有發達的現代服務業。對于我市來時，發達的制造業是現代服務業發展的前提和基礎。因此，未來中山市的產業扶持政策應繼續向工業傾斜，做大做強本市已有的重點企業、產業集群、潛力企業、潛力產業集群和新興戰略產業，重點培育一批有實力、有潛力、代表著先進生產力方向的產業或企業。同時，要以更優惠的政策、更靈活的措施和更貼心的服務來招引一批龍頭企業、“三重”項目和新興戰略產業。
二是要進一步強化增量用地的統籌能力，確保土地資源向重點項目集中。在土地增量空間十分有限的背景下，必須強化建設用地的市域統籌能力。從投資強度、產業強度、稅收貢獻、帶動就業等方面制定針對工業項目的考評辦法，推動土地資源向產出效益高、就業帶動強、環境影響小的重點項目集中。要不斷優化用地結構，確保增量用地中工業用地以及公共服務設施用地比重。控制居住用地的開發，強化產業園區的綜合服務功能，為現有產業的生產規模、產品結構、服務平臺進行再設計、再建設、再提升，實現產能、效益的裂變和倍增，提供足夠的空間支撐。
三是要推進存量用地整合，提高土地集約利用水平。首先要加強工業園區整合，強化存量用地的空間支撐，探索園區整合的實施機制與管理模式。其次是要鼓勵現有工業用地和企業“零用地增長”增資擴產，提高土地產出效率。最后是要加快閑置用地處置，盡快建立土地收儲制度，適時適量回收閑置土地，加大工業用地供應比重。
四是要強化規劃引導與管控，引領工業入園入區集聚發展。首先要高度統籌全市用地資源，盡力向工業用地傾斜，并優先向國家、省市級產業發展平臺集中，打造引領新一輪產業升級轉型的高端產業平臺。其次結合總規調整和生態控制線劃定工作，逐步實現“多規合一”，梳理眾多散而小的工業園區，加大園區整合力度，提升工業園區規模與層次，完善綜合服務水平，增強產業園區參與全球競爭的能力，打造中山產業園區品牌。
五是要統籌全市招商資源，要“大協商，大招商，招大商”。鑒于我市目前招商資源過于分散，招商能力較弱，在與其他城市招商競爭中處于絕對下風地位。統籌全市招商資源與信息，制定招商選資項目PK機制，合理平衡各鎮區招商利益分配，做好全市“大協商”，才能真正能夠“大招商”，最終實現“招大商”的根本目標。
六是要加強批后監管，盡快完善相關管理機制。一是加強項目準入管理，提高工業用地效率。嚴格執行中山市《產業結構調整指導目錄（2013年版）》中投資強度、用水效率和用水總量等約束性指標，建議在“不同鎮區不同投資強度”的基礎上，根據產業類型的差異，制定更為細化的投資強度指引，并依據不同的產業類型制定產出效益的約束指標。二是要實行工業用地退出機制，強化項目批后監管機制。入園項目竣工驗收后，應進行投資強度、投資內容、建設強度評估，項目投產后，對其產出水平進行評估，沒有達標的項目應限期整改，限期整改不達標的項目，停止安排建設用地指標。
綜上所述，工業發展是保障中山城市穩定發展和促進經濟增長的有力支撐，工業是我市的立市之本，強市之路，是現代服務業發展的基礎條件。優化土地資源配置，改革和完善相關配套政策與體制機制，強化我市工業再造，引導產業轉型升級，是推動我市經濟新常態發展的必由之路。